В том, как должно работать такси, разбираются все. Этому есть свое объяснение: такси — единственный вид пассажирского транспорта, где пассажир имеет возможность общения с водителем во время поездки.. Ну, действительно, — никто же так тесно не общается с пилотом самолета, машинистом поезда или водителем автобуса?
Однако легковое такси — это еще и уникальный вид транспорта, аналогов которому не существует вообще. Все дело в том, что это единственный вид транспорта, в котором существует устный договор фрахтования транспортного средства. Именно эта особенность определяет деятельность такси как наиболее сложную для государственного регулирования сферу пассажирских перевозок — нужны специальные нормы права и особые механизмы для того, чтобы система работала и развивалась. Прибавьте сюда интенсивное развитие информационных технологий, которые, с одной стороны, сделали услугу заказа такси максимально доступной, а с другой -«размывают» само понятие «такси» простотой оказания похожей услуги обычными легковыми автомобилями. Развитие мобильных приложений заказа такси во всем мире ставит под угрозу само ведение этого бизнеса, который не выдерживает конкуренции из-за наличия специальных требований к транспортным средствам, в отличие, например, от интернет-сервисов, организующих такую же перевозку пассажира обычными автомобилями, с обычным водителем, для которого это просто приработок.
В России, куда еще не докатилась массовая волна интернет-приложений заказа, похожая ситуация возникает из-за развития в последнее десятилетие так называемых диспетчерских служб заказа такси по телефону. Основной принцип бизнеса и мобильных приложений и диспетчерских служб — получение процентов от стоимости перевозки путем продажи принятых заказов, в лучшем случае — таксистам, а обычно — простым гражданам, подрабатывающим частным извозом. При этом диспетчерскими службами устанавливаются тарифы на перевозку, а так как они не несут расходов на организацию процесса производства таксомоторной услуги, конкуренция между службами идет на понижение цены перевозки, что делает нерентабельной работу как таксопарков, так и частных таксистов.
Фактически на рынке такси произошло отделение служб заказа от самого такси, что приводит к изъятию 15-20% прибыли, которые раньше шли на развитие процесса производства услуги и качественное обновление специализированных транспортных средств такси.
В таких непростых условиях три года назад в России, после страшного террористического акта в Домодедово, федеральным законом было введено государственное регулирование деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси. С принятием этого закона все полномочия по регулированию деятельности такси переданы субъектам Российской Федерации. На федеральном уровне сейчас нет органа государственной власти, отвечающего за этот вид транспорта. Между тем федеральным законодательством заложены только основы государственного регулирования деятельности такси, и дальнейшее развитие законодательства лежит в плоскости создания региональных систем таксомоторного обслуживания населения. При этом региональное законотворчество должно соответствовать современным реалиям и основываться на методах информационного регулирования и контроля за деятельностью этого сегмента пассажирских перевозок.
Предлагаемая ниже концепция регионального законодательства в сфере такси подготовлена на основе системного анализа международного, российского и советского опыта законодательного регулирования и организации деятельности такси, а также исследования современного развития региональных рынков таксомоторных услуг, с целью дальнейшей реализации в субъектах Российской Федерации.
Федеральное законодательство, регулирующее деятельность такси
Деятельность легкового такси в Российской Федерации регулируется следующими Федеральными законами и Постановлениями Правительства Российской Федерации:
— «Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)», № 51-ФЗ от 30.11.1994;
— «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», № 259-ФЗ от 08.11.2007;
— «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (статья 9 — о такси)», № 69-ФЗ от 21.04.2011, в редакции ФЗ-34 от 23.04.2012;
— «Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», Постановление Правительства Российской Федерации № 112 от 14.02.2009.
Законами субъекта Российской Федерации (согласно положениям федерального законодательства) могут устанавливаться следующие требования:
— Соответствие легкового такси установленным цветовым гаммам;
— Порядок осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, предусмотренных частями 1.4 и 16 статьи 9 Федерального закона ФЗ-69, а также Правилами перевозок пассажиров и багажа легковым такси;
— Установление максимального количества легковых такси, устанавливаемых исходя из численности населения субъекта Российской Федерации, уровня обеспеченности населения услугами общественного транспорта и развития улично-дорожной сети.
Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (согласно положениям федерального законодательства) могут устанавливаться следующие требования:
— Форма разрешения, срок его действия;
— Порядок подачи заявления;
— Порядок выдачи и переоформления разрешений;
— Порядок определения платы за выдачу разрешения, дубликата разрешения;
— Порядок ведения реестра выданных разрешений.
Федеральным законом от 23 апреля 2012 года № 34-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси в Российской Федерации» внесены изменения в ст. 26 Федерального закона № 184-ФЗ, согласно которым у субъекта Российской Федерации появились полномочия по организации транспортного обслуживания населения легковым такси, а также полномочия по осуществлению государственного регионального контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковыми такси.
Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ (далее — Устав) определяет общие условия перевозок пассажиров, багажа и грузов автомобильными городским наземным электрическим транспортом, устанавливает права и обязанности сторон по договорам перевозки и договорам фрахтования транспортного средства. Согласно части 1 статьи 1 Устава отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, не урегулированные настоящим федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что соответствует пункту «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящему гражданское законодательство к ведению Российской Федерации.
К полномочиям же органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации, относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (подпункт 12 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). При этом по указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ).
До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 настоящей статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 5 статьи 263 Федерального закона №184-ФЗ).
Что касается принятия субъектом Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил организации транспортного обслуживания населения, согласно статье 26 Федерального закона № 184-ФЗ, административная ответственность за невыполнение или нарушение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации может быть установлена законом субъекта Российской Федерации в случае, если она не установлена федеральным законом.
Конституционный суд Российской Федерации, в своем постановлении № 16-П от 13 июля 2010 года, подтвердил правомочие субъекта Российской Федерации нормативно закреплять меры по организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, если:
— Вводимые нормы и требования не ограничивают возможность осуществлять предпринимательскую деятельность;
— Не заставляют субъектов предпринимательской деятельности получать документы, не предусмотренные федеральным законодательством;
— Не вводят новые условия допуска к деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;
— Введение данных норм создает равные условия для участников рынка таксомоторных услуг и направлено на защиту добросовестной конкуренции.
Проблема нелегального извоза и правовой статус «Диспетчерских служб»
По состоянию на декабрь 2013 года в Российской Федерации выдано свыше 560 тысяч разрешений на перевозку пассажиров и багажа легковым такси, это составляет 1/3 от общего числа легковых транспортных средств, так или иначе задействованных в коммерческих перевозках пассажиров легковыми автомобилями.
Проблема неэффективной реализации требований федерального законодательства в сфере перевозок пассажиров легковым такси, прежде всего, лежит в отсутствии полноценной системы законодательного обеспечения этой деятельности на региональном уровне, в условиях наличия у субъектов Российской Федерации всех необходимых полномочий для создания такой системы.
Прежде всего, речь идет о регулировании деятельности так называемых «Диспетчерских служб» — служб вызова такси.
В середине 2000-х годов, на нерегулируемом рынке таксомоторных услуг, с развитием современных, инновационных, информационных технологий, в условиях экономической невыгодности владения собственным парком такси, стало формироваться понятие «Диспетчерская служба» (далее — ДС), основной функцией которой является организация приема и передачи заказов на перевозку пассажиров легковыми автомобилями, без организации процесса производства таксомоторной услуги.
Развитие информационных технологий на таксомоторном транспорте за последние 10 лет привело к полному изменению как способа передачи заказа (ко всем видам связи прибавились специальные интернет-приложения, активно вытесняющие в мегаполисах традиционный «взмах руки»), так и использования практически всеми операторами такси современных программно-аппаратных комплексов, с использованием спутниковой навигации. Благодаря широкому распространению смартфонов, простоте использования специальных программ, оснащение «терминалами приема заказов» транспортных средств, используемых в качестве такси, по экспертным оценкам, сегодня достигает более 800 тысяч, а количество ДС — около 10 тысяч организаций, что позволяет с минимальными усилиями организовывать перевозку пассажиров легковыми автомобилями практически любым физическим лицом, не имеющим разрешения.
Необходимо учитывать, что сегодня деятельность ДС не привязана к региону, где оказывается услуга легкового такси, — особенно широкое развитие получили так называемые «Сетевые федеральные диспетчерские службы», работающие в десятках городов, при этом колл-центр, в котором принимаются с помощью интернет-телефонии заказы, находится в другом городе, а серверы с информацией, как правило, — за пределами Российской Федерации.
При этом за последнее десятилетие, в условиях повсеместного отсутствия в системе государственного управления, высококвалифицированных специалистов по организации деятельности такси, на рынке таксомоторных услуг сложился устойчивый стереотип: ДС как отдельный вид деятельности, оказывающий информационные услуги и не несущий никакой ответственности. В Государственную Думу ФС РФ даже поступили несколько проектов федеральных законов, устанавливающих определение деятельности ДС и ее ответственность.
Однако, исходя из федерального законодательства, деятельность ДС нельзя квалифицировать как обычную информационную службу или транс-портно-экспедиционную деятельность (ГК РФ), поскольку она распространяется только на перевозку грузов, при этом ст. 31 п. 3 Устава определено, что устный договор фрахтования легкового такси может быть заключен посредством принятия к выполнению заказа фрахтователя. Статьей 103 Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом определено, что заказ фрахтователя принимается с использованием любых средств связи, а также по месту нахождения фрахтовщика или его представителя.
Таким образом, федеральным законодательством исчерпывающе описана правовая природа ДС:
— ДС, принимая заказ фрахтователя, заключает устный договор фрахтования легкового такси, приобретает с этого момента все права и обязанности фрахтовщика, и в случае передачи его физическому лицу, не имеющему разрешения, несет ответственность, установленную КОАП РФ, так как обязана заключить с данным физическим лицом договор аренды ТС и в установленном порядке получить разрешение на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси.
— ДС, принимая заказ фрахтователя, в случае передачи его физическому лицу — индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, имеющему в установленным порядке полученное разрешение на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, действует в этом случае как представитель фрахтовщика, на основании агентского договора (ГК РФ).
Исходя из вышеописанного, сложившийся стереотип ДС как деятельности по оказанию информационных услуг является ошибочным, поскольку прием от населения заказов на перевозку пассажиров легковым такси, без возникновения в полном объеме прав и обязанностей фрахтовщика легкового такси либо прав и обязанностей представителя фрахтовщика согласно заключенному агентскому договору, не соответствует федеральному законодательству, а ответственность фрахтовщика также предусмотрена действующим законодательством.
Таким образом, под понятие фрахтовщика или представителя фрахтовщика легкового такси попадают и «классические» диспетчерские службы, использующие разные виды связи, и владельцы интернет-приложений, обеспечивающие заказ такси нажатием кнопки на смартфоне.
Предложения по нормативно-правовому регулированию деятельности такси в субъекте РФ
В условиях массового развития информационных технологий, большого количества субъектов предпринимательской деятельности методы регулирования деятельности такси, заложенные федеральным законодательством, недостаточны, поскольку региональные органы власти регулируют деятельность легальных таксистов, а ГИБДД борется больше со следствием, нежели с причиной, так как борьба с нелегальным извозом направлена на контроль наличия разрешений в ходе управления транспортным средством у водителей такси.
Выходом из сложившейся ситуации является принятие нормативно-правовых актов — постановлений высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в рамках реализации полномочий субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания населения легковым такси и государственного регионального контроля в сфере деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, а также разработка и принятие программ развития легкового такси, предусматривающих ряд мер экономического характера.
Нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации должны предусматривать:
1. Создание на принципах государственно-частного партнерства региональной автоматической информационной системы контроля и организации транспортного обслуживания населения легковыми такси, объединяющей реестр выданных разрешений на деятельность по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси, информацию с бортовой аппаратуры ГЛО-НАСС или ГЛОНАСС/СР5, установленных на легковых такси, и информацию программно-аппаратных комплексов приема-передачи заказов легкового такси участников регионального рынка таксомоторных услуг.
2. Принятие стандартов деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковыми такси и заказа легкового такси с использованием любых видов связи.
В настоящее время в России существуют технологические предпосылки для создания подобных региональных информационных систем. Речь идет о нормах Технического регламента, касающихся оснащения транспортных средств такси оборудованием ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/СР5, а также введения в эксплуатацию государственной системы ЭРА ГЛОНАСС.
Реализация этих требований фактически означает подключение ТС такси к единой информационно-навигационной системе, что позволит создать условия для кратного снижения рыночной стоимости услуги диспетчеризации вызова легкового такси, тем самым сделав более рентабельным процесс производства таксомоторной услуги, и, соответственно, в разы снизит привлекательность бизнеса диспетчерских служб по «продаже заказов». Кроме того, создание подобных систем приведет к переориентации государственного регионального контроля деятельности такси с методов контроля за деятельностью на эффективный контроль за информацией, что позволит создать наиболее современную в мире систему регулирования деятельности такси.
В современных условиях постиндустриального общества и появления фактически новых видов транспорта и транспортных услуг невозможно эффективно выстраивать системы государственного регулирования деятельности, опирающиеся на устаревшие принципы. Без отвечающих самым последним тенденциям государственных информационных систем сегодня невозможно реально ввести ни одно требование к участникам рынка.
Деятельность такси — очень современная, развивающаяся, инновационная сфера общественного транспорта. И конечно, затронутые в этой статье вопросы — далеко не все, которые интересуют государство, бизнес и потребителей услуг. Но, безусловно, — одни из главных, поскольку касаются определения законодательных принципов деятельности такси.
Станислав Швагерус, независимый эксперт в сфере деятельности такси
Публикация в журнале PROТРАНСПОРТ (февраль 2014 г.)
